Özeti Word Olarak İndirmek İçin Tıkla
Kamu ekonomisi,
Devletin harcamaları
Gelirleri
Borçları ile ilgili uygulamaların nedenleri sonuçları ve etkilerini inceler.
Kamu kesiminin büyüklüğü ve ölçülmesi kamu ekonomisinin analizi açısından önemlidir. Kamu harcamalarının ya da bu harcamaların finansmanını sağlayan kamu gelirlerinin Gayri Safi Yurtiçi Hâsıla’ya (GSYH’ya) oranları kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçütlerden biridir.
Kamu kesimi genellikle tam kamusal mal ve yarı kamusal mal ve hizmet üretmenin yanında özel mal ve hizmette üretmektedir. Tam ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin üretimini üstlenen kamu kesimi bunları piyasa fiyatlarından satma olanağı genellikle olmadığından, finansmanını vergi ve benzeri gelirlerle karşılamaktadır. Kamu kesiminin büyüklüğünü dar anlamda kamu bütçesi içinde görebiliriz.
Geniş anlamda kamu kesimi ise yerel yönetimleri (mahalli idarileri), kamu iktisadi kuruluşlarını, fonları, sosyal güvenlik kuruluşları ve döner sermayeli kuruluşları da kapsamaktadır.
o Tam Kamusal Mal: Bireylerden herhangi birisinin tüketimi nedeniyle, diğerlerinin aynı malı tüketme olanağında herhangi bir azalışın olmadığı, birlikte ve eşit biçimde tüketilen mal ve hizmetlerdir.
o Yarı Kamusal Mal: Tüketimleri sonucu topluma yoğun dışsal faydalar sağlarken, kişilere de ayrıca özel fayda sağlayan mal ve hizmetlerdir.
Kamu Kesiminin Büyüklüğü
Kamu kesiminin milli hasıladan aldığı pay dünyada ve Türkiye’de yıllar itibarıyla büyük değişiklikler göstermiş ve tartışma konusu olmuştur. Kamu kesiminin büyüklüğü ülkelerin siyasal sistemlerinin de belirleyicisi olmaktadır. Devletin milli hasıladan aldığı payın küçültülmesi gereği son yıllarda ekonomik etkinlik açısından daha fazla önerilmektedir.
Ülkelerin vatandaşlarına sağladıkları hizmetlere ve kamu kesiminin ekonomideki aldıkları paya göre bu oranlar değişmektedir. Kamu gelirlerinin GSYH’ya oranı ilgili dönemde (2006-2009) dünya ortalamasında %24,43 ile %25,55 arasında değişmektedir. Türkiye’nin bulunduğu konum dünya ortalamasının biraz altında kalırken, sosyal devletin ağırlığının olduğu AB üyesi ülkelerden İngiltere ve Yunanistan’da bu oranlar %38’ler civarındadır. ABD ve Hindistan’da ise kamu gelirlerinin GSYH’ya oranı %20’lerin altındadır. Daha az kamu gelir toplayan bu ülkelerde devletin sunduğu hizmetlerde daha düşük düzeyde kalmaktadır.
Kamu harcamaları açısından baktığımızda daha yüksek oranlarla benzer bir durum ortaya çıkmaktadır.
AB üyesi ülkeler İngiltere ve Yunanistan’da kamu harcamalarının GSYH içindeki payı oldukça yüksektir. Yunanistan’da bu pay 2009 yılında %50’nin üzerine çıkmıştır. Kamu kesiminin verimliliğinin özel kesime göre düşük olduğu düşünüldüğünde yüksek kamu harcama oranlarının ekonomik sorunları ortaya çıkarması kaçınılmazdır. Kamu harcamalarının oranının çok yüksek olması ekonomik sorunlara yol açarken çok düşük olması durumunda da toplumun ihtiyaç duyduğu mal ve hizmetler yeterince karşılanamayacaktır. Bu noktada kamu harcamaları açısından optimum (en uygun) oranın sağlanması önemlidir. Toplumun kamudan talep ettiği mal ve hizmetleri karşılayan harcama oranı optimum ölçüt olmalıdır.
Kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki oluşan fark kamu harcamaları- nın daha yüksek olması şeklinde geliştiğinde kamu açığı oluşacaktır ve bu açık borçlanma yoluyla karşılanmaktadır.
o Kamu Açığı: Toplam kamu harcamalarının toplam kamu gelirlerini aşan kısmıdır.
Türkiye kamu ekonomisindeki borçlanma açısından istikrarlı bir çizgiye sahiptir. Yunanistan borçlarının GSYH oranı yüzde 100’lerin üzerinde gerçekleşmiştir. Böyle bir ekonominin uzun süre sürdürülebilir olması mümkün değildir. Alınan borçlar başlangıçta çeşitli kamusal mal ve hizmetlerin sağlanmasında kullanılırken, borçların hızlı büyümesi ile yeni borçlanmalar, faiz ödemeleri ile borç taksitlerini ödemede kullanılmaktadır. Bu ise ekonominin ihtiyaç duyduğu yatırımların ve üretimlerin yapılamaması anlamına gelmektedir. Giderek artan borç taksitleri ve faiz ödemeleri ülke ekonomilerini kısır döngü içine sokmaktadır.
Türkiye’de Kamu Harcamaları
Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluşundan günümüze kadar olan süreçte kamu harcamalarının GSYH’ya oranında genel eğilim, tüm dünyada olduğu gibi, artış yönündedir. 1924-2011 döneminde kamu harcamalarında genel artış trendi (eğilimi) olmakla birlikte dönemsel dalgalanmaların da mevcut olduğunu görebiliriz.
1930’lu yıllarda devletçi sanayileşme politikaları neticesinde kamu harcamaları hızla artmıştır.
1939-1945 yıllarında (İkinci Dünya Savaşı döneminde) kamu harcamalarının GSYH’ya oranı giderek düşmüştür. Dolayısıyla devletçi politikaların uygulandığı 1930’lu yıllar ile İkinci Dünya Savaşı döneminde kamu harcamalarında ani dalgalanmalar mevcuttur. Savaştan sonraki dönemde kamu harcamalarının GSYH’ya oranında tekrar bir artış trendi söz konusudur.
1950’li yıllarda ise ciddi dalgalanmalar olmamıştır.
1970’lerin ilk yıllarına kadar bütçe denkliği genel olarak önemsenirken, bu tarihlerden sonra belirgin bir şekilde açık bütçeler söz konusudur.
1990’lı yıllar kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasındaki farkın iyice açıldığı yıllardır.
Kriz yılı olan 2001’de ise kamu harcamaları ile gelirleri arasındaki fark maksimum (en yüksek) seviyeye ulaşmıştır.
2001 krizi sonrasında uygulanan istikrar programı (Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı) sonrasında bu oranlarda büyük düşüş sağlanmıştır. 1990’ların ortasından 2000’lerin başlarına kadar kamu harcamalarının GSYH oranı ile kamu giderlerinin GSYH oranı arasındaki fark %10’ların üzerinde seyrederken bu fark 2011 yılında %1,36’ya düşmüştür.
Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ve Türkiye’deki Durum
Kamu harcamalarının sınıflandırılması devlet hizmetlerinin yapısını, biçimini ve ekonomik kaynakların kullanımını belirlemek açısından önemlidir. Bu amaçla kamu harcamaları:
İdari (kurumsal)
İşlevsel (fonksiyonel)
Ekonomik sınıflandırmalara tabi tutulur.
Türkiye’de kamu harcamalarında 1950’lere kadar sadece idari sınıflandırma yapılmıştır. Bu tarihten sonra ekonomik sınıflandırma mevcuttur.
İdari sınıflandırmada 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici denetleyici kurum bütçelerinden oluşan bir sınıflama mevcuttur.
İdari (kurumsal) sınıflama ekonomik analizlere uygun bir sınıflama değildir. Bu sınıflama harcamayı yapan yönetim birimlerini esas almaktadır.
Kurumların yaptıkları fonksiyonlara göre düzenlenmiş fonksiyonel (işlevsel) sınıflama ise ekonomik kaynakların kullanımını belirlemek açısından daha belirleyici olmaktadır.
Harcamalarla ulaşılmak istenen hedefler birleştirilmektedir.
İşlevsel sınıflandırma:
Savunma
Sağlık
Eğitim gibi hizmetler, o hizmetleri hangi kuruluşların yaptığı dikkate alınmaksızın harcamaların hangi amaçları gerçekleştirdiğine bakılır.
Genel kamu hizmetleri bütçeden en yüksek payı almakla birlikte oransal olarak düşme eğilimi göstermektedir. Eğitim ve sağlık hizmetlerinin bütçe içindeki payları artış trendi gösterirken savunma hizmetlerinin bütçeden aldığı pay yıllar itibarıyla düşme eğilimine sahiptir. Fonksiyonel sınıflandırmada sosyal güvenlik hizmetlerinin bütçeden aldığı payda çok belirgin yükselişler mevcuttur. 2006 yılında bütçen aldığı pay %14,7 iken 2011 yılındaki payı %21,7 yükselmiştir.
Kamu harcamalarının ekonomik sınıflandırılması, devlet hizmetlerinin ekonomik faaliyet düzeyi üzerindeki etkilerini ölçmeye yardımcı olur. Ekonomik sınıflandırma ile ilgili olarak Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçede kamu harcamalarının sınıflandırılması yeniden yapılandırılmıştır.
5018 sayılı Yasa öncesi sınıflandırmaya göre bütçedeki kamu harcamalarının payları görülmektedir.
Buna göre bütçede en yüksek paya sahip olan personel harcamaları en yüksek olma oranını korumakla birlikte 1975 yılında %38 iken, bu oran 2010 yılında %25,9’a düşmüştür.
Devletin (kamunun) ekonomide üretici konumu azaltması ve özelleştirmeler nedeniyle yatırım harcamalarının payı önemli ölçüde düşmüştür. 1990’lı yıllar ve 2000’li yılların başlarındaki ekonomik istikrarsızlıklar ve krizler, iç borçların ve faiz ödemelerinin en önemli harcama kalemi olmasına neden olmuştur. 2000 yılında iç borç faiz ödemelerinin bütçeden aldığı pay %40’lara ulaşmıştır. Sağlanan ekonomik istikrarla birlikte bu oran 2010 yılında %14,7’ye düşmüştür. İlgili dönemde özelleştirme ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri’ndeki (KİT) verimlilik artışları nedeniyle bütçeden KİT’lere transferler önemli ölçüde düşüş göstermiştir. Sosyal güvenlik harcamaları da bütçedeki payı yıllar itibarıyla önemli ölçüde artan harcamalardandır.
o Cari harcamalar: Kısa dönemde doğrudan üretimi artırıcı etkisi olmayan ve faydası bir dönemle sınırlı olan harcamalardır.
Performans esaslı bütçelemeye geçilmiş ve bütçedeki sınıflandırma sistemi de yeniden yapılandırılmıştır. Yeni yapılandırılan ekonomik sınıflandırma bize uluslararası karşılaştırmalara imkan vermesi ve diğer ülkelerle aynı yöntemleri kullanma açısından yararlar getirmektedir.
2006 yılından itibaren başlayan yeni bütçe ve sınıflandırma sistemine göre kamu harcamalarına baktığımızda personel harcamalarının payı %21’ler civarında seyretmektedir.
Faiz giderlerindeki düşüş eğilimindedir.
Sosyal güvenlik harcamalarında belirgin artış söz konusudur.
Kamu personelinin sağlık hizmetlerinin Sosyal Güvenlik Kurumuna devri ve genel sağlık sigortası uygulamasının da etkisiyle Merkezi Yönetim Bütçesindeki sağlık harcamaları azalırken, sosyal güvenlik harcamalarında artışlar olmuştur.
Cari transferler bütçenin en büyük harcama kalemi olmuştur.
Türkiye’de Kamu Gelirleri
Kamu bütçesinde harcamaların finansmanında kullanılan kamu gelirlerinin en önemlisi vergi gelirleridir.
Bunun dışındaki gelirler:
Vergi dışı normal gelirler
Özel gelirler ve fon gelirleri
Diğer gelirler
Katma bütçe gelirleri olarak sınıflandırılmaktadır. Bu, dar anlamda kamu gelirlerini oluşturur.
Geniş anlamda kamu gelirleri ise:
Devlet
İl özel idareleri
Belediyeler
Sosyal güvenlik kuruluşlarının gelirlerinden oluşur.
Merkezi yönetim bütçe gelirlerinin GSYH’ya oranı, 2000 yılında %22,9 iken, 2010 yılında %23’e yükselmiştir. Kamu gelirleri,
Vergi gelirleri
Vergi dışı gelirler ikiye ayrılmaktadır.
• Teşebbüs ve mülkiyet gelirleri
• Faiz
• Pay
• Ceza gelirleri
• Sermaye gelirleri
Vergi gelirlerinin GSYH’ya oranı 2000 yılında %17,7 iken, 2010’da %19,1’e yükselmiştir. Vergi dışı kamu gelirlerinin GSYH’ya oranı ise 2010 yılında %3,9 olmuştur. Vergi gelirlerinin toplam kamu gelirleri içinde nispi önemi azda olsa artmıştır. Kamu gelirlerinin daha çok vergilere dayanması kamu kesiminde hesap verme sorumluluğunun ve şeffaflığın gelişmesine katkıda bulunur.
Gelir vergileri dolaysız vergilerin en önemli bölümünü oluşturmaktadır. Bu açıdan bakıldığında Türk Vergi Sisteminde dolaysız vergileri payı düşerken, dolaylı vergilerin payı artmıştır.
Dolaylı vergilerden mal ve hizmet vergileri 1975 yılındaki %28,6 oranından 2010 yılında %43,9 oranına kadar yükselmiştir. Fonlar ise 1990’lı yıllarda hızlı yükseliş göstermiştir. Fonların bütçenin birliği, şeffaflığı ve genelliği ilkelerine verdiği önemli zararlar nedeniyle 2000’li yıllardan itibaren fonların sayısı hızla azaltılmıştır. Dış ticaret vergileri ise söz konusu dönemde istikrarlı bir çizgi izlemiştir. Devletin dolaylı vergilere yönelmesinin en önemli sebepleri bu vergilere karşı tepkinin düşük olması, vergi maliyetinin düşük olmasından kaynaklanmaktadır.
o Fon: Belirli bir amacın veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe içi veya bütünüyle bütçe dışı kamusal nitelikli özel bir hesaptır.
Vergi sisteminin dört temel ayağı
Gelir Vergisi
Kurumlar Vergisi
Katma Değer Vergisi (KDV)
Özel Tüketim Vergisi (ÖTV)
Vergi gelirleri ve vergi dışı gelirlerin toplam kamu gelirlerine oranları yandaki gibidir. Vergi gelirlerinin toplam gelirlere oranı 2004’te %83,2 iken 2010 yılında %85,3’e yükselmiştir. Buna karşılık vergi dışı gelirlerin toplam gelirlere oranı 2004’te %16,8 iken, 2010’da bu oran %14,6’ya düşmüştür.
Kişisel gelir vergisi artan oranlı tarifeye tabi iken, harcamalar üzerinden alınan vergiler sabit oranlı tarifeye göre alınmaktadır. Kişisel gelir vergisi hem artan oranlı olma hem de gelir üzerinden alınma özellikleri nedeniyle gelire karşı esnek bir vergidir. Kişisel gelir vergisi, gelir adaletini sağlamada daha etkin bir vergidir. KDV ve ÖTV ise gerek harcamalar üzerinden alınması gerekse sabit oranlı olması nedeniyle esnekliği düşük vergilerdir. Ekonomik etkinlik açısından ise harcamalar üzerinden alınan vergiler daha avantajlıdır. Çünkü harcamalar üzerinden alınan vergiler artan oranlı olmadığı, üretim üzerine değil, tüketim üzerine konuldukları için tasarrufları negatif yönde etkilemezler ve hatta sermaye birikimine olumlu katkıda bulunurlar. Ayrıca yatırım kararları üzerinde harcamalar üzerinden alınan vergilerinin etkisi objektif ve tarafsızdır. Türkiye’de dolaylı vergilerin dolaysız vergiler aleyhine gelişmesi ekonomik etkinliğin, gelir dağılımından daha öncelikli olduğunu gösterir.
Türkiye’de Vergi Yükü
Verginin ödenmesi mikro açıdan gerçek ve tüzel kişilerin gelirlerinin, makro açıdan toplumun gelirlerinin özel kesimden kamu kesimine aktarılmasıdır. Vergi doğrudan karşılığı olmayan bir ödemedir ve ödeyenin şimdiki ve gelecekteki harcanabilir gelirinde bir azalmaya yol açar. Bu durumdan mükellef hem maddi olarak hem de psikolojik olarak etkilenmektedir. Verginin ödenmesi mükellefler üzerinde ölçülemeyen (sübjektif) veya ölçülebilen (objektif) bir yük yaratır.
o Bireysel Vergi Yükü: Bireyin ödediği vergilerin bireyin gelirine oranıdır (Bireyin ödediği tüm vergiler/Bireyin geliri).
o Net Vergi Yükü: (Ödenen tüm vergiler-Kamu hizmetlerinden sağlanan yarar)/Gelir
o Toplam Vergi Yükü: Ödenen vergilerin toplum gelirine (milli gelire) oranıdır (ödenen vergiler/milli gelir).
Ödenen vergi ile gelir arasındaki oranı ifade eden vergi yükü, bir ekonomide gelişme, kalkınma, ekonomik denge ve adil gelir dağılımı gibi ekonomi politikası amaçlarına uygun vergi politikalarının belirlenmesi açısından önem taşır.
Aşağıdaki tablo da 1965 yılından 2010 yılına kadar seçilmiş bazı OECD ülkelerinin toplam vergi gelirlerinin GSYH’ya oranı verilmiştir. Bu oran toplam vergi gelirlerinin GSYH içindeki yüzdesini cari piyasa fiyatlarıyla hesaplamaktadır. Söz konusu oran aslında bize ülkelerin makro vergi yükünü gösterir. Genellikle bu oran politika tartışmalarının konusu olmakta ve ulusal ekonomik performansın bir göstergesi olarak da kabul edilmektedir.
2000 yılından sonra ise birçok ülkede vergi yükünde artış olmadığı gibi düşüşler meydana gelmiştir. 2009 yılı sonu itibarıyla toplam vergi gelirlerinin GSYH’ya oranı OECD ortalaması % 33,8 olmuştur. 13 OECD ülkesinde toplam vergi gelirlerinin GSYH’ya oranı artarken 17 ülkede ise azalmıştır.
En büyük artış Şili ve İzlanda’da gerçekleşirken, en çok düşüş ise Macaristan’da olmuştur.
Türkiye’de vergi yüküne baktığımızda 1975 yılında sosyal güvenlik harcamaları dâhil %13,8 olan oran 2010 yılında %28,4’e çıkmıştır.
Türkiye’de İç Borçlanma ve Borç Yönetimi
Kamu ihtiyacı olan kaynakları ya borçlanma ya da vergi gelirleri yoluyla elde edecektir. Devletin diğer bir ifadeyle kamunun borçlanmasını vergilerden ayıran en önemli özellik ise borçlanmanın kişinin (veya tüzel kişinin) oluruyla yapılmasıdır. Kamu (devlet) iç borçlanmada bazen gönüllülüğü ortadan kaldırabilmektedir.
1962 yılından sonra Türkiye’de uygulanan Tasarruf Bonoları zorunlu olarak kamu borç vermeye iyi örnektir. Türkiye Cumhuriyeti Osmanlı İmparatorluğu’ndan kalan borçlar ve borç yönetimindeki sorunlar nedeniyle borçlanma konusunda oldukça temkinli davranmıştır. İkinci Dünya Savaşı döneminde iç ve dış borçlanma konusunda gelişmeler yaşanmıştır. İlk defa bütçe açıklarının finansmanı için iç borçlanmaya gidilmiştir.
Bütçe açıkları 1950-60 arasında iç borçların önemli sebeplerinden biri olmuştur.
1960 sonrası dönemde, vergi gelirlerinin hedeflenen kalkınma için yapılan kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kalması, iç finansman açığını büyütmüştür.
Cumhuriyetin ilk yıllarından 1970’li yıllara kadar iç borçlanmaya çok fazla başvurulmamıştır. Açıklar genellikle Merkez Bankası kaynaklarına başvurularak finanse edilmeye çalışılmıştır.
1980 sonrası dönemde kamu açıkları ağırlıklı olarak iç borçlanmayla karşılanır hâle gelmiştir. Yüksek iç borçlanma, borçların sürdürülemez hâle gelmesine yol açmıştır.
2001 yılında yaşanan ekonomik krize bağlı olarak yaşanan daralma ve yüksek kur ayarlamaları gerçekleşmiştir. Şubat 2001’de yaşanan ekonomik krizin faizler ve borçlanma vadeleri üzerinde yarattığı olumsuz etkiler sonucunda iç borç stoku büyük bir artış göstermiştir. 2001 krizini izleyen yıllarda iç borç stoku nominal olarak artmış olmakla birlikte artış hızı düşmüş, büyüme hızının da yüksekliği sonucunda GSYH içindeki payı azalmıştır.
Mali istikrarın sağlanmasında borç yönetimi önemli bir politika aracıdır. Bütçe açıklarının sürdürülebilmesi için borçlarında sürdürülebilir olması gerekmektedir. İyi bir kamu borç yönetimi politikası için borç stokunun faiz oranları, döviz kurları ve likidite dalgalanmalarına karşı hassasiyetinin azaltılması sağlanmalıdır.
Borç yönetimi mali istikrarı etkilediği gibi faiz oranları vb. parametreler üzerindeki etkisi nedeniyle para politikalarını da etkilemektedir.
Borç yönetiminde temel amaç faiz oranları, döviz kurları ve likidite dalgalanmalarını minimum düzeyde etkileyecek borç yüküne sahip olmak ve bunu sürdürebilmektir. Bu yüzden devletler borç yükünü azaltmak isterler. Türkiye’de kamu borçlanmasından sorumlu olan birim Hazine Müsteşarlığı’dır.
Borçlanmada sabit faizli borçlanmaya ağırlık verilmesi, geri ödemede ortalama vadenin uzatılması, likidite riskini azaltmak için güçlü rezerve sahip olmak gibi stratejileri uygulanması gerekmektedir. Yukarda 2001-2010 döneminde borç stokunun gelişimi görülmektedir.
Borç yönetiminin birincil amacı borç yükünün azaltılmasıdır.
2001-2010 döneminde borç yükündeki azalmada faiz harcamalarındaki düşüş birincil etkendir. Faiz harcamalarındaki azalma ise bütçe dengesi ve faiz dışı dengeyi olumlu etkilemektedir. Borç yükündeki bu azalma aynı zamanda faiz oranları, döviz kurları ve likidite dalgalanmaları gibi ekonomiyi yakından etkileyen para politikası parametreleri açısından da olumludur.
Kamu İç Borçlanmasında Vade ve Maliyet
Türkiye ekonomisinde yaşanan krizlerle birlikte iç borçlanmada vade yapısı giderek kısalmıştır.
1994 yılında yaşanan ekonomik kriz neticesinde iç borçlanmanın vadesi yıllık ortalama vadesi
119 gündür. Bir önceki yılda iç borçlanmanın yıllık ortalama vadesi 257 gündür.
Ekonomide yaşanan sıkıntılarla birlikte kredibilite (güven) sorunu borçlanmada vadeyi yarı yarıya kısaltmıştır. 5 Nisan 1994 Kararları nın ardından nispeten sağlanan istikrar, vadeyi 1999 yılında
479 güne kadar çıkartmıştır.
Şubat 2001 Krizi ile birlikte iç borçlanma vadesinde keskin bir düşüş gerçekleşmiştir. 2001 yılında ortalama iç borçlanma vadesi 148 gün olarak gerçekleşmiştir.
2010 sonunda iç borçlanmada vade 48 aya çıktıktan sonra, Avrupa’daki borç krizinin etkisiyle
2011 sonunda gerileme kaydetmiş ve 27 aya inmiştir.
Türkiye’nin iç borç stokunda vade bakımından önemli bir performans gösterildiği söylenebilir. Buna paralel olarak, Hazinenin iskontolu ihalelerinde gerçekleşen iç borçlanma faiz oranları da önemli bir gerileme göstermiştir. Makro ekonomik yönetimdeki yüksek performansın yanı sıra, enflasyon oranındaki gerileme de borçlanma faiz maliyetlerinin düşüşünde belirleyici olmuştur. 2001 yılında Hazinenin iç borçlanmasında faiz oranı yüzde 100 civarında iken, bu oran 2011 yılı borçlanmasında yüzde 9 olarak gerçekleşmiştir. Merkez Bankasının gecelik borç alma ve borç verme faiz oranları, kamu borçlanmasında referans alınan değerler arasındadır. Hazinenin borçlanmasındaki faiz düşüşleri, Merkez Bankası gecelik borç alma ve borç verme faiz oranlarına paralellik göstermektedir. Merkez Bankasının referans olarak kullanılan diğer bir enstrümanı da avans ve reeskont faiz oranlarıdır. Merkez Bankasının bankaların kırdırmak istedikleri borçlanma araçlarına uyguladıkları reeskont oranları (komisyon) ile avans isteyen bankalara uyguladıkları faiz oranları enflasyon ve Hazine borçlanmasına paralel düşüşler göstermiştir.
Kamu Kesimi Borçlanma Gereği
Kamu açığını ölçme yöntemlerine göre:
Geleneksel bütçe açığı
Birincil açık
İşlemsel açık
Yarı mali açık
Nakit açığı
Nominal-reel bütçe açığı gibi adlarla adlandırılır.
Ülkelerarası karşılaştırmalar yapabilmek,
Bütçe açığı ölçümü ile ilgili sorunlardan kurtulmak,
Standartlara uyum sağlamak ve maliye politikasının sürdürülebilirliğinin analiz edilebilmesi için kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) bütçe açığı göstergesi olarak kullanılmaktadır.
KKBG, kamunun toplam nakdi harcamamaları ile toplam nakdi gelirleri arasındaki farktır. Bu yöntem açığın nakit bazında ölçümünü ifade eder. KKBG en kapsamlı açık ölçüm yöntemi olup, kamu kesimini oluşturan birimlerin tamamını kapsamaktadır.
Türkiye’de KKBG’ nin gelişimine baktığımızda 1990’lı yılların ortalarından 2002 yılına kadar sürekli artışlar gözlenmiş ve 2001 yılında KKBG’ nin GSYH oranı
%12’ye kadar yükselmiştir. Faiz ödemeleri 2001 yılında %18 oranına ulaşmıştır. 2002 yılından sonra uygulanan ihtiyatlı (sıkı) maliye politikası sayesinde azalan bütçe açığına paralel olarak kamu kesimi borçlanma gereği de önemli ölçüde azalmış ve 2005 yılında negatife dönmüştür.
Türkiye Bütçesinin Gelişimi
Mali Yapıdaki Değişiklikler
Türkiye’de kamu mali yönetimine ilişkin ilk düzenleme 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’dur. Bu kanun 2006 yılına kadar uygulanmış ve 2006 yılından itibaren bütçeler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre hazırlanmaktadır. Mali yapıdaki bu önemli değişiklik kamu maliyesinin temel ilkeleri bakımından birçok yeniliği de beraberinde getirmiştir.
Bütçe türleri uluslararası normlarca benimsenen biçimde yeniden tanımlanmış ve sınıflandırılmıştır.
Bütçenin kapsamı genişletilmiştir.
Büyük ölçüde kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerde yer alması sağlanmış ve bütçe dışında gelir elde edilmesi ile gider yapılması önlenmiştir.
Stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeyi esas alan bu mali yapı kalkınma planları ve bütçeler arasında sıkı bir bağ kurmuştur.
Çok yıllı bütçelemeye geçilmiştir.
Harcamalar konusunda esneklikler sağlanmıştır ve harcama öncesi vize ve tesciller kaldırılmıştır.
Kamuda uygulanan muhasebe geliştirilmiş ve aynı muhasebe sistemi kullanma zorunluluğu getirilmiştir.
Diğer önemli değişiklik ise mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklüklerinin TBMM’nin bilgisine sunulması sağlanmıştır.
Vergi muafiyeti istisna ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli (Vergi harcamaları cetveli) bütçe kanunlarına eklenmeye başlanmıştır.
Yeni mali yapı ile:
Bütçe birliği
Mali saydamlık ve hesap verebilirlik
Kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik
Ekonomiklik ve verimlilik öne çıkmaktadır.
Kamu kaynağının etkin kullanımı açısından önemli yenilikler getiren yeni kamu mali yapısında yer alan
mali saydamlık kavramı önemlidir. Kamuda mali saydamlık kamu sektörünün mali görünümü hakkında kamuya açık olmak ya da kamu kesimi ile halkın arasındaki asimetrik bilginin azaltılması anlamına gelir. Halkın yeterli bilgiye sahip olması ödenen vergilerin nereye harcandığını izlemesine olanak tanır. Mali saydamlıkla ilgili yeni kamu mali yönetim yapısı vergi harcamalarının raporlanması, harcamacı kuruluşların ileriye yönelik bütçe tahminlerinin, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminlerinin bütçe kanunu tasarısına eklenmesi gibi parlamentoya ve kamuoyuna sunulacak raporların içeriğini zenginleştiren önemli yenilikler getirmiştir.
Kamu kaynağının etkin kullanımı açısından 5018 sayılı Kanun ile Kamu Mali Yönetim Sisteminde getirilen önemli diğer bir yenilik hesap verme sorumluluğudur. Bu sorumluluk her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından raporlanmasından, muhasebeleştirilmesinden, kötüye kullanımının engellenmesinden sorumlu olmaları şeklinde tanımlanabilir.
Yeni kamu mali yönetimi ile girdi odaklı geleneksel bütçeleme anlayışından, çıktı-sonuç odaklı bütçeleme anlayışına geçilmiştir. Performans esaslı bütçeleme anlayışı, harcamada meydana gelecek her artış ile performans bağlantısı kurmaya çalışır.
5018 sayılı Kanun orta vadeli yaklaşım adı altında üç yıllık bütçe uygulamalarını zorunlu hale getirmiştir.
Orta vadeli harcama sistemi, öngörülen bütçe yılı ile onu takip eden iki veya daha fazla yılı kapsadığı için geleceğe yönelik sağlıklı projeksiyon yapma imkânını arttırmakta ve harcamaları disiplin altına almaktadır. Bu nedenlerle orta vadeli harcama sisteminin bütçe disiplini açısından olumlu etkileri görülmektedir.
5018 sayılı Kanun ile bütçe türleri yenilenmiş, 2006 yılında “konsolide bütçe” yerine “merkezi yönetim bütçesi” kavramı kullanılmaya başlanmıştır. 2006 yılından itibaren düzenleyici/denetleyici kurumların da harcama ve gelirleri bütçeye dahil edilmiştir. Ayrıca eskiden genel bütçe dışında tutulan ve parafiskal gelir elde eden kuruluşlar olarak bilinen sosyal güvenlik kuruluşlarının ve mahalli idarelerin bütçeleri de genel yönetim bütçesi şemsiyesi altına alınmıştır.
Genel Yönetim Bütçesi:
Merkezi Yönetim Bütçesi
Mahalli İdareler Bütçesi
Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçesi olmak üzere üç ana başlık altında toplanmıştır.
5018 sayılı kanunda bütçe türleri:
Genel bütçe (I sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçeleri)
Özel bütçe (II sayılı cetvelde yer alan özel bütçe ile yönetilen kamu idareleri)
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri (III sayılı cetvel)
Bütçe Büyüklüklerinde Gelişmeler
Cumhuriyetin kuruluş döneminde denk bütçe ve istikrarlı para ilkesi esas alınmıştır.
Cumhuriyetin ilk bütçesi (1924 yılı bütçesi) denk bağlanmış ve dönem sonunda 18 milyon TL fazla vermiştir.
Aşar Vergisi’nin 1925 yılında kaldırılması nedeniyle bir sonraki yıl bütçesi %2 oranında açık vermiştir.
1929 yılında başlayan Büyük Buhran’ın (Büyük Bunalım) etkisiyle 1930’lardan itibaren devletçi politikalar ağırlık kazanmıştır.
1933’ten itibaren ekonomi tamamen devlet ağırlıklı hâle gelmiştir. İkinci Dünya Savaşı ile birlikte devletçi politikalarla birlikte savaş ekonomisi uygulanmıştır. Savunma harcamalarının genel bütçe harcamalarına oranı bu yıllarda %50’lere kadar çıkmıştır.
1970’lere kadar savunma harcamaları belirgin bir şekilde bütçedeki en büyük payı alırken, yıllar itibarıyla payı giderek azalmaya başlamış ve nihayet 2003 yılından itibaren eğitim harcamalarının altına düşmüştür. Eğitim harcamaları ve sağlık harcamalarının paylarında son yıllarda yükselme meydana gelmiştir. Bunların dışında bütçede yer alan sosyal güvenlik ve sosyal yardım harcamalarının toplam harcamalara oranı 2004 yılında %14.1 iken, 2010 yılında %20.8’e yükselmiştir. Bütçede bu harcama kalemlerine ilişkin ciddi tedbirler alınmazsa, ileriki yıllarda bu harcama kalemlerinin bütçe üzerindeki baskısı artacaktır. Kalkınma carileri olarak bilinen eğitim ve sağlık harcamalarının yanı sıra sosyal harcamaların artması da sosyal devlet anlayışının bir sonucudur. Artan karayolu ve demiryolu yatırımları, bütçede ulaştırma hizmetlerinin toplam harcamalara oranının %6.7’e kadar yükselmesine neden olmuştur.
Türkiye’de Özelleştirme
Dar anlamda özelleştirme kamu mülkiyetindeki ekonomik kuruluşların (KİT’lerin) yönetim ve mülkiyetinin özel sektöre devredilmesidir. Burada KİT’lerin sermayesinin en az %51’inin özel sektöre devri gerekmektedir. Özelleştirmede ilk şart mülkiyet devrinin gerçekleşmesidir. Çünkü bu sayede söz konusu kuruluş devlet kontrolünden çıkmakta ve bütçe üzerindeki yükü (varsa) azalmaktadır. Yönetim devride özelleştirmenin ikinci koşuludur.
Geniş anlamda özelleştirme, devletin ekonomik faaliyetlerinin azaltılması amacıyla kamu sektörünün denetimi altındaki kuruluşların özel sektöre devredilmesidir. Özelleştirmenin başarısında rekabet ortamının yaratılması önemlidir. Eğer özelleştirme ve deregülasyon (kurumsal serbestleşme) kamu tekeli yerine özel sektör tekeli yaratıyorsa, söz konusu ekonomide etkinlikten ve serbest rekabetten bahsedemeyiz.
o Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT): 233 sayılı KHK’ ya göre iktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) ile Kamu İktisadi Kuruluşuna (KİK) verilen ortak addır.
o İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT): Sermayesinin tamamı devlete ait olup ticari esaslara göre mal ve hizmet üreten kamu iktisadi teşebbüsüdür.
o Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK): Sermayesinin tamamı devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve bu nedenle imtiyazlı sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür.
o İştirak: KİT’leri düzenleyen 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye göre iktisadi devlet teşekküllerinin veya kamu iktisadi kuruluşlarının veya bağlı ortaklıklarının, sermayelerinin en az %15’ine, en çok %50’sine sahip bulundukları anonim şirketlerdir.
o Regülasyon: Devletin ekonomiye doğrudan müdahale ettiği çeşitli iktisat politikası araçlarını kapsamaktadır.
o Deregülasyon (Kurumsal Serbestleşme): Devletin özel sektörün karar alanını daraltan regülasyonları azaltması veya kaldırması, kamu gücünün özel sektöre ve sermayeye devredilmesi yönünde yapmış olduğu yasal düzenlemelerdir
1950’li yıllarda İngiltere’de ve 1960’lı yıllarda Almanya’da ilk özelleştirme uygulamaları belli sektörlere yönelik olmuştur.
1970’li yıllarda Augusto Pinochet yönetimindeki Şili’de kapsamlı özelleştirme programı uygulanmıştır.
1980’li yıllarda ise başta İngiltere’de Margaret Thatcher ve ABD’de Ronald Reagan’ın liberal ekonomi politikaları sayesinde özelleştirme hız kazanmıştır.
Türkiye’de özelleştirme ile ilgili önemli çalışmalar 1980 sonrasında başlamıştır. 24 Ocak 1980 Kararları sonrasında kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili olarak yapılan düzenlemeler, bu teşebbüslerin piyasa ekonomisine entegrasyonunu sağlamaya yardımcı olmuştur. Özelleştirme çalışmaları 1983 seçimleri sonrasında Anavatan Partisi’nin (ANAP) iktidara gelmesi ile başlamıştır. 1984 yılında 2983 sayılı Kanun (Tasarrufların Teşviki Ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun) ile yapılan düzenleme ile gelir ortaklığı senedi, hisse senedi çıkarılması ve işletme hakkı devredilmesi öngörülmüştür. Bunlar geniş anlamda özelleştirmenin ilk adımlarını oluşturmuştur.
Türkiye’de özelleştirmeye ilişkin kapsamlı düzenlemeler 1994 tarihinde 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile yapılmıştır. Bu kanunla Özelleştirme Yüksek Kurulu, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Özelleştirme Fonu kurulmuştur. 1994 yılından sonraki zaman diliminde ortaya çıkan ihtiyaçlar doğrultusunda 4046 sayılı Kanun’un bazı maddeleri değiştirilmiştir. 4046 sayılı Kanun’da ilk değişiklik 1995 yılında 4105 ve 4108 sayılı Kanunlar ile yapılmıştır. 9 Nisan 1997 tarihinde Anayasa Mahkemesi’nin 4046 sayılı Kanun’un özelleştirme yöntemleri, değer tespiti ve ihale usulleri ile ilgili 18. Maddesini iptal etmesinin ardından yüksek mahkemenin gerekçeli kararı dikkate alınarak 4232 sayılı Kanun hazırlanmıştır. 1999, 2000, 2003, 2004 ve 2005 yıllarında 4046 sayılı Kanun ile ilgili değişiklik öngören düzenlemeler gerçekleşmiştir. 2005 yılındaki 5398 sayılı Kanun ile 4046 sayılı Kanun’un adı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun olarak değiştirilmiştir.
Bu düzenlemede özelleştirmede şeffaflığı, kolaylığı, sürecin hızlandırılmasına yönelik önlemlerin yanı sıra özelleştirme portföyünde bulunan kuruluşların birleşme, bölünme ve yeniden yapılandırılmalarına yönelik tedbirler de söz konusudur. Ayrıca özelleştirme sosyal maliyetlerini azaltmaya yönelik olarak iş ve hak kaybı, tazminatlar, personel nakli vb. konularda yeni düzenlemeler yapılmıştır.
Özelleştirmenin amacı:
Devletin ekonomideki ticari faaliyetlerinin en aza indirilmesi
Rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması
Devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması
Sermaye piyasasının geliştirilmesi
Atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması
Özelleştirmenin temel amacı nihai olarak devletin ekonomide işletmecilik alanından tümüyle çekilmesini sağlamaktır.
Türkiye’de özelleştirme işlemlerini yürütmekle görevli olan kuruluş Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’dır (ÖİB). Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK) ise Türkiye’de özelleştirmenin genel stratejisini belirlemekte, hangi kuruluşların özelleştirme kapsamına alınacağına ve bu kuruluşların hangi süreçler izlenerek ve hangi yöntemle özelleştirileceğine karar vermektedir. ÖİB ise ÖYK kararlarını uygulamaktadır.
Türkiye’de özelleştirme çeşitli yöntemlerle uygulanmıştır. Bu yöntemler:
Satış
Kiralama
İşletme hakkı devri
Mülkiyetin gayri ayni haklar tesisi ile gelir ortaklığı
Sair hukuki tasarruf beş gruba ayrılmaktadır.
Satış yöntemi kendi içinde varlık ve hisse satışı olarak ikiye ayrılmaktadır.
Hisse satışı da blok satış, halka arz, çalışanlara satış, uluslararası arz, borsada satış gibi farklı alt başlıklara ayrılmaktadır.
1985-2012 döneminde özelleştirme kapsamına alınan 270 kuruluşun yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. 200 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi yapılmış ve bu kuruluşlardan 189’unda hiç kamu payı kalmamıştır. Özelleştirme kapsamına alınan 25 kuruluş ise daha sonra kapsam dışına çıkarılmış, tasfiye edilmiş veya başka kuruluşlarla birleştirilerek tasfiye edilmiştir.
Özelleştirme uygulamaları ile kamu kesimi, faaliyet gösterdiği birçok sektörden tamamen çekilmiştir. Bu özelleştirmeler içinde KARDEMİR sembolik bir rakam (1 TL) ile yöre halkı, sanayici ve çalışanlara devir edilmesi bakımından önemlidir. Bu sembolik devir ile kamu gider tasarrufunda bulunmuştur.
Aşağıdaki tabloda 1986-2012 döneminde yıllık özelleştirme gelirleri görülmektedir.
Mayıs 2012 itibarıyla özelleştirme idaresi başkanlığının (ÖİB) portföyünde 24 kuruluş bulunmaktadır.
Bu kuruluşlarda kamu payının %50’nin üzerinde olduğu kuruluş sayısı 11’dir.
Ayrıca özelleştirme kapsamında 487 taşınmaz, 50 tesis, 2 liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü ile şans oyunları lisans hakkı da yer almaktadır.
Özelleştirme sürecinde:
Çerçevenin iyi çizilmesi,
Farklı düşünen kesimlerle iyi diyalog kurulması ve bu kesimlerin beklentilerinin nispeten karşılanması,
Sermayeyi tabana yayacak yöntemlerin (halka arz gibi) tercih edilmemesi,
Konunun tüm toplum kesimlerine iyi anlatılması,
Fayda-maliyet analizinin iyi yapılması, sürecin hızla ilerlemesini sağlamak ve çalışanların mağdur edilmesi önemli hususlardır.
Ayrıca elde edilecek gelirlerin üretken yatırımlara yönlendirilmesi, kamu tekellerin yerine özel tekellerin yaratılmaması gerekir. Amaç piyasa ekonomisini geliştirmek, rekabet düzeyini artırmak ve sonuç olarak ekonomide etkinliği gerçekleştirmek olmalıdır.
Türkiye’de Mahalli İdarelerin Bütçeleri
Mahalli idareler bütçeleri denildiğinde
Belediyeler
İl özel idareleri
İller Bankası
Su kanalizasyon idareleri bütçeleridir.
Mahalli idare bütçelerinin %90’ı belediyeler tarafından gerçekleştirilmektedir. Merkezi yönetimin ağırlık kazandığı ülkelerde mahalli idarelerin etkisi sınırlıdır. Türkiye’de son yıllarda mahalli idarelerin bütçe ve yetkileri arttırılmaya çalışılmaktadır. Türkiye’de mahalli idarelerin yasa yapma ve vergi koyma yetkileri yoktur.
Bu nedenle yetkileri, görevleri, gelir kaynakları ve harcamaları merkezi yönetim tarafından belirlenir.
1980 sonrası dönemde emlak vergileri ve bazı vergilerin toplanması belediyelere bırakılmış ve belediyelere genel bütçeden daha çok kaynak transfer edilmeye başlanmıştır. Bu gelişmelerin sonucu olarak 1980 yılında mahalli idarelerin gelirlerinin GSYH oranı %1 civarında iken 1995 yılında %2,39 a ve nihayet 2010 yılında %3.55 e kadar çıkmıştır.
2002 yılında genel bütçe gelirlerinin %6,6’sı mahalli idarelere aktarılırken, 2005’te bu oran %8’e 2010 yılında %8,9’a yükselmiştir. Mahalli idarelerin hizmetlerine olan talep nüfus artışına ve kentleşmeye paralel olarak artmaktadır. Türkiye’de son on yılda hızlı bir şekilde kentlere göç gerçekleşmiştir. Bu durum mahalli idarelerin sunduğu hizmetlere olan talebi artırmıştır.
